周雪光谈改开40年(上):调动“诸侯”竞争,改革开放冲破封闭

:端传媒已与香港中文大学·中国文化研究所《二十一世纪》学术双月刊建立长期稿件资源合作关系。中国改革开放四十年的历程,如何评估、如何总结、如何继续进行,这些问题在2019年也是被持续关注的。本文原载于《二十一世纪》2018年12月号,由着名社会学家周雪光教授撰写。端传媒经《二十一世纪》授权发表,现标题为端传媒重拟,原文标题为《从大历史角度看中国改革四十年》。因长度原因,文章将分上下两篇发表,本文为上篇。

可以想像,中国改革开放四十年的历程(1978-2018)将成为中国历史上最受关注的时期之一。一方面,这段时期的经济大发展史无前例,改变了中国的发展进程,改变了世界格局;另一方面,虽然这个时期一波三折,当下仍然在延续过程中,但大致可以说,改革开放的过程走过了一个松紧起伏的完整小周期,从解放思想到统一思想,从勇于开创到重守规矩,展示着历史螺旋式上升的轨迹。作为同时代的我们,距离这段历史尚近,反省起来种种情景历历在目,不免有树木满目森林模糊的感叹,不能得益于年代之遥带来的后见之明和冷静从容。不过,今天的我们评估这段经历,带有时代的烙印和亲身经历的体温,则是后人难以设身处地体验感受的。

关于改革开放的巨大成就,已经有许多赞誉之词,也有众多的解释论说:政府的主导作用、制度红利、全球化环境,等等。最近这段时间,对于改革开放四十年的各种反思和评判大量涌现,众说纷纭。在这篇小文中,我将从学术研究的心得体会这个角度谈谈个人感想。我的想法是:第一,避免面面俱到,即别人多说的,我少说几句;别人说得不多的,我多说几句。第二,把审视的视野尽量拉长,不仅向后看,而且向前看,把这段改革经历放在中国大历史的过程中来考察(注1)。

“开放”是关键所在

四十年来,中国社会方方面面发生了巨大变化。“改革开放”——体制内部的改革和对外的开放——这个表达方式的确抓住了这个时代的基本特点。我以为,促成这些巨大变化的关键在于“开放”,即中国与其他国家特别是市场经济体的全方位交流,从经济、管理、文化到人员的往来互动。直截了当地说,开放所引起的全球化交流给中国社会造成了震动,带来了压力,激发了活力,也给中国社会内部的改革提供了持续的推动力。没有“开放”这个前提,就无法想像和理解中国社会变化的深度和广度。在这个意义上,对外开放是中国社会内部持续改革的动力源。

为甚么这样说呢?这是由中国社会基本特点所决定的。与其他国家相比,中国社会规模庞大,各区域的人文传统和经济发展差异明显。在维系这样一个文明体的历史过程中,发展起了成熟的观念传统和随历朝历代修补增订而来的各种制度设施。其中,“稳定压倒一切”是历史上长久实行的基本国策,而封闭自守则是随之衍生的相应表现。中国有着丰富的传统文化资源,各种形式的坚守传统和向后看的呼声很高,这一文化力量极易与既得利益集团联手结盟。在一个以自上而下统领为主导的体制中,各种传统力量日积月累,盘根错节。因此,源于内部的改革常常动力有限,困难重重,浅尝辄止,有始无终。正如许多历史学者所注意到的,在中国历史上,当面临稳定与效率的选择时,决策者总是倾向于前者;而且,封闭自守限制了人们的想像力和动力,从古老基础上生长出新的制度尤为困难。我们对比一下近代史上日本明治维新和中国戊戌变法的经历,就不难看到中国改革之难。

这不是说中国社会内部没有变化,没有内在的变革动力。中国内部的改革在历史上时有发生,甚至颇具规模,但通常有几个特点:第一,这些改革尝试多囿于已有制度构架之中,更多的是被动反应,补苴罅漏,修复旧框架,难有实质性变化。如果没有与外部世界的交流和冲突,直至晚清,走向共和这种新型国家模式也不会出现在历史抉择中,甚至难以有想像的空间。第二,中国历史上经常出现的一个现象是,在面临和应对危难的关头,当权者才会被迫做出让步;开明君主会审时度势,启动改革,以图重振朝纲。但这些改革和变化多是策略性的,而不是制度性的变化。一旦渡过危机,得以休养喘息,上层则会收回让步,重回窠臼。因此,历史上改革起伏变动虽然时有出现,但制度性变革却难以寻觅。第三,中国社会内部不断地、持续地发生着变化;各地各层级有着丰富多样的文化传统,有着坚韧持久的活力和解决问题的能力,这是中国文明延续长久的根基所在。但这些变化和能力大多不是体现在正式制度的演变中,而是以地方性的、隐蔽的、非正式的形式表现出来,只能充任正式制度的补充和调剂,其能量和传播范围有限,而且不断受到正式制度的排挤和打压。不仅如此,这些地方性的、非正式的制度因地制宜,有效缓和当地矛盾,释放了正式制度和决策失误造成的张力,反而弱化了制度性变革的压力,这种情形在历史上时常出现。

1949年中共建国初期,大力学习苏联制度,从全能体制到计划经济,对中国历史上皇权不下县、双轨政治的治理模式来说是一个重大转折。但这一特定的开放取向,更多的是因为苏联模式与中国传统中央集权制度有许多相似之处,特别迎合了近代以来的现代国家建设需要和领导人的远大抱负,因而在政治文化上一拍即合。在这一点上,这一国家组织形式又与传统文化有许多契合之处。在不同的社会或发展阶段,解决问题的渠道和可能的答案为一个特定的政体及其制度安排所制约。如社会学家本迪克斯(Reinhard Bendix)指出的那样,在历史上的俄国政体中,沙皇的至高权力诱使社会各方试图向上寻找解决办法。例如,俄国工业发展时期形成的劳资关系不是通过双方互动(包括斗争)演化而来,而是通过沙皇自上而下的权力来规范调整;苏维埃政权延续了同一脉络的实践(注2)。我们不难看到,这一取向与中国自上而下权力的制度安排尤其吻合,也反映在当代中国诸多社会制度安排上,如单位制度、劳资关系、社区管理,等等。

周雪光谈改开40年(上):调动“诸侯”竞争,改革开放冲破封闭“大潮起珠江”---- 广东改革开放40周年展览上,有模型重现改革开放早期的工厂模样。摄:林振东/端传媒

在这个大背景下,我们不难看到,四十年的改革开放大趋势导致了这一基本定势的重大改变,体现在以上所说的全方位开放的深入程度和长时段的连续性。全方位即不仅涉及经济、文化、社会和政治领域的方方面面,而且发生在不同层次上,既有中央的,也有地方的;既有官方的,也有民间的,特别是个人层次上的人员交流和信息流动。长时段是指在四十年的改革开放过程中,虽然渐进发展、时有曲折,但总的方向是不断开放的。这一持续演变过程形成了正向反馈,引起了各个领域中和不同层次上的变化和活力,不仅体现在经济发展、物质生活和市政建设等物化指标上,而且体现在不同价值观念和行为方式的生长、竞争和演变上。多年前,我在访谈南方一家印染厂老总时,他讲过这样一个故事。该工厂的印染产品主要出口欧洲市场,其生产过程严格控制,产品质量很高,达到免检水平。前几年,因国际经济波动,出口业务曾经中止一段时间,工厂产品转向国内市场内销。由于国际市场和国内市场对产品质量要求不同,工艺流程的质量把关随之松懈,工人技能退化。当欧洲市场订单再度回流,工厂重新转向对外生产时,尽管管理方意识到产品质量问题,重新培训工人,加强工艺管理,但还是难以扭转这一产品质量下降的情况。第一批产品运往欧洲商家后,因质量问题被全部退回。后来经过很长时间的整顿训练,才恢复到以前的产品质量水平。这个小故事说明一个道理:只有参与更大范围的竞争过程才能保持持续积极进取的动力。这正是对外开放为内部改革提供强大推动力的缘故。

以上谈到了“对外开放”的历史意义,在这里不妨顺便讨论一下西方中国研究关于“刺激—反应”的范式。费正清(John K. Fairbank)提出“刺激—反应”范式来解释近代中国变化的动力,特别强调了外来刺激对中国社会内在变动的影响。自1970年代以来,西方史学界研究范式的转型,也推动了中国研究领域的反思和演变(注3)。当史学家将目光投向微观层次,比较研究的尺度急剧缩小,在一个具体领域中的确可以发现引人注目的变化。所以,新近的中国研究注意到而且特意强调,中国社会一直不断发生重要变化,有着内在的演变动力。这些观察和研究发现持之有据,言之有理。但如果我们在大历史背景下来观察这些微观事件,会发现它们的变化是有限的、局部的、缓慢的。如果从长时段来看中国社会,在几个大的方面——如韦伯意义上的支配形式、土地制度、赋税制度、观念制度,等等,一直至晚清都没有出现质的变化。相比之下,中国近代史上的重大变化都与外来刺激有着直接或间接、正面或负面的关系。

我要说的一个基本观点是:历史上形成的中国国家治理模式以稳定为重,趋于封闭自守。四十年改革开放冲破了这个模式,释放了中国社会的巨大活力,促就了今天的巨大进步。在这个过程中,开放交流给中国社会的不同领域和层次带来了不同的价值观念、运作模式和行为方式,与传统制度时有不兼容甚至紧张冲突之处,引起了改革开放前景向何处去的新一轮思考和争辩。

“诸侯竞争”

就内部改革来说,改革开放时代的一个重要方面是地方政府间的竞争,特别是“县域竞争”。过去四十年可说是以放权和“诸侯竞争”为基调,虽然一波三折,张弛起伏,但这个大趋势没有变化。在这个问题上,学术界有许多解读。例如,张五常提出了“县域竞争”这个概念,特别强调地方政府积极参与当地经济发展的重要作用;周黎安分析了政府官员的激励机制与中国经济增长的内在关联(注4)。

地方政府积极参与经济发展或主导经济发展的角色行为,改写了中国政治经济学的传统模式:(地方性)国家不仅仅是经济活动的重要制度环境,而且成为经济活动的主体,这一点是改革开放时期的一大特色。在毛泽东时代,地方政府也积极参与当地经济活动,但在计划经济体制捆绑下,各地经济活力有限。尤其是在经济条件匮乏之下,资源捉襟见肘,只得勉强度日,当年各种票证限制即为明例。改革开放下大范围的经济流动给各地经济带来了难以想像的活力,形成了“诸侯竞争”的局面,包括不同方向的尝试和不同渠道的资源(包括外资)动员。大量劳动力从全国各地聚集到经济活跃的沿海地区,广东一个镇的外来人口可以几倍到十倍于当地人口。地区间的竞争、模仿和扩散极大地推动了经济活动的大规模展开,与中央集权下的计划经济格局形成了鲜明的对比。

周雪光谈改开40年(上):调动“诸侯”竞争,改革开放冲破封闭 深圳蛇口一个巨型工地前,外卖快递车驶过。摄:林振东/端传媒

这一特点也与对外开放有密切关系。正是开放的大环境推动了“诸侯竞争”的局面。各级政府都参与了开放大潮,各种思想观念、发展模式广泛流动和互动。从引进外资、开发动员资源要素到城市建设,这些具体实在的经济发展和机会分布与开放的格局态势密切关联。在中国社会内部也有类似的开放趋势。早期改革的主线是“松绑”,即给地方政府和经济实体更多的自主权。当时流行的一种说法是,各地政府不是向中央政府要资源,而是要政策,即要求允许自主发展的政策。事实也正是这样:哪些地方放松了捆绑政策,那里的经济发展就有起色,有可观的改变。过去四十年松绑政策的大趋势是在开放的大背景下发生的。正是后毛泽东时代新一代领导人从经济发展中找到执政合法性,找到解决问题的线索,形成了良性反馈,促成了长期容忍甚至鼓励性的宽松政策和经济发展环境。

换言之,各地政府间的竞争,也可以看做是区域层次上的开放之举。在改革开放早期,地方政府惯性推行地方性保护政策,试图将自己的行政区域变成相互分割的地方性经济区域。但随着宏观政策的调整推动,特别是1990年代中期分税制改革后,地方政府与属地内企业间关系松散,地方政府间的竞争更多地体现在开放的程度和力度,如设立经济开发区、推行各种优惠政策以吸引外资,等等。中国的外资直接投资在如此长时间里保持优势,背后的巨大推动力在很大程度上是各级政府间竞争的结果,而开放的宏观政策提供了稳定的制度环境。各地政府间竞争的另外一个特点是,地方差异性成为改革开放的优势。中国国土辽阔,发展不平衡,开放和经济发展的资源配置各有特点,为经济活动的持续发展、依次递进提供了有利条件。结果是,以空间换取时间,沿海地区与内地互为依托;阶梯式延伸,提供了实验渐行、从长计议的过程。

从大历史来看,春秋战国时期的诸侯竞争推动了各种思想流派涌现互动,致使中国文化大发展的奇迹出现。是不是可以说,过去四十年的改革开放历程见证了经济领域中“诸侯竞争”所引发的经济奇迹?

张五常所描述的那种情况到今天已有了很大变化。在改革开放早期,地方政府的角色更多地体现在为市场和企业提供“援助之手”。如魏昂德(Andrew G. Walder)所说,地方政府是当地各种企业(国有、集体、民营)的“总部”,发挥保护和推动这些企业发展的作用(注5)。但近些年来,这一趋势有了意味深长的改变。在改革早期的财政包干制下,地方性企业的经营和发展状况与当地政府的利益有密切关系。1990年代中期以来分税制改革导致了企业利润税收的重要部分流入中央财政,而不是地方财政,形成地方政府与当地企业间的松散关系。地方政府转而开发土地,经营城市,以此追求财政收入最大化;所谓的“土地财政”成为政府经济利益冲动的新驱动力。在国家政策限制政府直接经营生产性活动的情形下,地方政府转而通过建立各种平台,用隐形手段控制自己的经济实体,诱发出新的经济发展模式。

这个演变过程的一个重要结果是,各地政府成为其行政区域中的主要经济主体和直接经营者,而不是传统意义上提供均等化公共产品的组织。地方政府转变为经济主体,为各地经济发展带来了一系列新的特点:其一,政府在资源配置、政策管制和行政干涉诸方面具有垄断权力,配以强大的动员能力和实施力度,可以按照主要领导人的意志来推动项目,为地方性经济增长带来强有力的推动力,但长官意志和政治逻辑下的决策也带来了相应的风险。其二,伴随而来的一个趋势是,地方政府成为其行政区域中的利益主体,与其他经济实体,特别是民营企业,形成了竞争关系。地方政府从早期作为各种企业“总部”的角色演变到今天的管制甚至垄断竞争角色,反映了政商关系的深刻转变。

伴随内部多样性和互动而来的活力,是中国社会发展的一个巨大优势。改革开放时期的“诸候竞争”在很大程度上释放了这种活力,推动了四十年来风起云涌的长时段发展。但是,随着地方政府成为经济主体,地方官员行为带有特定的目标追求、短期利益和政治约束,为未来的改革走向带来了新的不确定性。

注1:在文章写作过程中,从媒介上注意到经济学家华生在讨论这一主题时用了同一个题目。不过,我们在讨论的内容上没有重叠。
注2:Reinhard Bendix, Work and Authority in Industry: Ideologies of Management in the Course of Industrialization (New York: Wiley, 1956).
注3:Paul A. Cohen, Discovering History in China: American Historical Writing on the Recent Chinese Past (New York: Columbia University Press, 1984).
注4:张五常:《中国的经济制度》(北京:中信出版社,2008);周黎安:〈中国地方官员的晋升锦标赛模式研究〉,《经济研究》,2007年第7期,页36-50。
注5:Andrew G. Walder, “Local Governments as Industrial Firms: An Organizational Analysis of China’s Transitional Economy”, American Journal of Sociology 101, no. 2 (1995): 263-301.

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