林慧茹观点:不被爱用的长照─社区集中型服务

长照2.0草案热腾腾出炉,85张简报内容包山包海,除了服务对象扩大,也新增了不少看起来好像很厉害的服务项目。其中让人无法望文生义的大概是「小规模多机能服务」,每个字都是中文但合起却又让人感觉违和感颇重?

2006年日本政府为实现让失智症以及重症高龄者能在最熟悉的生活环境维持日常生活而创设了社区集中型服务(地域密着型サービス),小规模多机能(しょうきぼたきのう)就是其中一项服务内容。小规模多机能用中文比较贴近的说法应该是「小型多功能服务」。小型指的是服务人数少(25人/设施),服务内容由「日间照护」、「喘息照护(短期入住)」以及「居家照护」三者组合,蕴含着「以人为中心」的概念。但社区集中型服务自2006年创设以来相较于使用率高达6成以上的居家照护服务,以及等床人数据说有52万人以上的设施服务,使用率一直不高(资料来源:厚生労働省介护保险事业状况报告),且当中有高达八成左右的被使用服务为失智症患者团体之家(Group Home)。

林慧茹观点:不被爱用的长照─社区集中型服务图:社区集中型服务使用率(作者整理)。使用率(%)=当年度月平均该服务使用人数/当年度须照护认定人数

日本的长期照护服务主要分成三大类:居家照护服务、设施服务以及社区集中型服务。居家照护服务以及设施服务以都道府县为指定业者主管机关,为了在地贴近使用者需求,社区集中型服务业者的主管机关为各市町村。包括人力标準、设施标準、长期照护给付设定等,都可以由各市町村根据实际情况予以斟酌决定。

社区集中型服务内容以日间照护为主,同时提供居家照护、失智症团体之家、短期入住(喘息服务)以及24小时巡迴居家照护等服务。听起来能让高龄者在熟悉的环境继续同于以往的生活非常吸引人啊,为什么利用率会这么低呢?

为了完备综合性社区照护系统(地域包括ケアシステム/Comprehensive community care system)政策,日本政府于2012年编列预算针对提供失智症居家照护、日间照护、夜间巡迴居家照护的社区集中型服务业者发给补助金(愿意转型的也可以申请),每设施补助单价从500万日圆到3000万日圆不等,希望吸引业者扩大提供服务。但之后该项补助金却在会计检察院的决算报告被纠正执行率过低,甚至有些市町村完全没有业者申请补助。

补助金申请率低有几个理由:

一、市町村:未确实掌握当地的服务需求,所以没有积极向业者及使用者推广该项服务的必要性及优缺点。且各市町村本就有服务提供落差,从2010年综合性社区照护系统(地域包括ケアシステム/Comprehensive community care system)政策开始以来,有些市町村积极地和业者以及民众一起合力打造模範社区,有些市町村却心有余而力不足,而社区集中型服务又限定非该市町村居民原则上无法使用该市町村业者提供的服务,因此甚至有使用者为使用服务而迁户籍的情况发生。

二、失智症照护服务业者:分不清楚一般日间照护、居家照护跟社区集中型服务的差异点。转型后给付提高部分负担也提高,但由于服务内容基本上一样,失智症使用者倾向持续使用部分负担较低的一般日间照护。再者,有些家庭不希望家中长辈患有失智症被外界所知,倾向于不使用失智症日间照护。对业者来说,若申请补助金转型,之后的使用者数减少是可预想的。

三、小型多功能服务业者:当初预想主要是提供日间照护,其他喘息照护等短期入住服务为辅,但使用者多希望以入住为主要服务,提供者和利用者期望有落差。

四、失智症照护服务跟小型多功能服务的服务内容太过相近,各自服务的功能特徵等没有强力宣传,民众甚至业者都搞不清楚这两种服务有甚么差别。

服务创设的本意是好的,但制度的多方限制以及大众的认知度不高,都造成了美意无法被实现的困境。

日本在2015年的长期照护给付改订,将小型的日间照护(服务18人以下)以及预防日间照护服务自2016年4月起两年缓冲期转移到社区集中型服务(不想转要併到中大型里去也是另一个选择),目前社区集中型服务的城乡差距已经不小,这下要把本来归都道府县管辖的小型日间照护也移到市町村麾下集中管理,到底是会造成更大的城乡差距还是真能实现贴近地区需求的服务提供系统呢?

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